●引用格式:陈红,米红.我国育儿假政策实施现状及影响因素研究——兼与相关国家的比较分析[J].人口与社会,2023(2):90-99.
我国育儿假政策实施现状及影响因素研究
——兼与相关国家的比较分析
陈红1,米红2
(1.宁波工程学院 “一老一小”发展研究院,浙江宁波 315211; )
（2.浙江大学 公共管理学院,浙江杭州 310058)
[摘要]育儿假政策已在多国广泛实施｡作为近年来我国新增的生育配套支持政策,育儿假在传达男女平等育儿的价值取向､构建生育友好型社会等方面意义重大｡但是我国育儿假落地实施过程中存在用人单位不配合､父亲参与育儿较少等问题｡以OECD国家为例,介绍相关发达国家施行育儿假的成功经验,如采用合理的成本分担机制､育儿假配额制等,不仅缓解了母亲的育儿压力,还让父亲更多地参与育儿｡另外,分析了我国育儿假有效实施的影响因素,并与相关国家进行比较｡我国育儿假政策想要切实落地､取得较好的政策效果,应实施育儿假成本社会共担机制､拓宽生育保险筹资渠道及覆盖面､鼓励父母共享育儿假､推动育儿假政策与相关经济社会政策有效衔接｡
[关键词]育儿假;父亲育儿;育儿分工;生育保险;育儿成本;育儿责任;生育友好
一、问题的提出
(一)育儿假的重要意义
生育率持续下滑已成为影响我国社会发展的突出问题｡第七次全国人口普查数据显示,2020年我国育龄妇女总和生育率降至1.3,低于国际社会1.5的警戒线｡2019年国务院办公厅发布《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》,首次提出鼓励地方政府探索试行与婴幼儿照护服务配套衔接的育儿假｡2021年中共中央､国务院《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》(以下简称《决定》)进一步提出支持､鼓励有条件的地方建立父母育儿假试点｡在这样的背景下,各地纷纷修改《人口与计划生育条例》等｡截至2022年8月,全国已有30个省(区､市)设立父母育儿假｡党的二十大报告提出:“建立生育支持政策体系,实施积极应对人口老龄化国家战略”,体现了党中央对人口发展形势的高度重视,也说明生育配套支持政策的出台､完善是大势所趋｡
父母育儿假,指有孩子的职工不分性别均可享受的假期,满足在职职工照顾年幼子女的需求,在国际上被广泛实施｡在全球面临“低生育率陷阱”的背景下,育儿假政策也越来越受到关注｡作为近年来我国新增的生育配套支持政策,育儿假在落实党中央和国务院部署､促进儿童健康成长､推进女性平等就业､传达男女平等育儿价值取向､构建生育友好型社会等方面意义重大｡
(二)育儿假实施的难点
育儿假的设立符合我国现阶段“少子化”和“老龄化”并存的国情,但在落地实施过程中存在诸多难点｡《人民日报》评论育儿假“听起来好､休起来难”,引发网友强烈共鸣｡有学者对各地育儿假落实情况进行梳理后发现,育儿假在现实中存在有假不能休､有假不敢休､有假不知休的普遍现象[1]｡总体而言,我国育儿假起步晚､发展慢,存在休假制度系统性不强､缺乏相关法规政策文件指导､企业积极性不高､休假内容和方式单一､家庭支持政策薄弱､相关配套设施建设不足､服务监管有待完善､父亲参与育儿较少等问题[2],亟待相关研究进一步探讨和完善｡本文就育儿假的成本负担和如何平等育儿两个重难点问题展开论述｡
1.育儿假的全部成本由用人单位承担,企业积极性不高是难点
从当前各省(区､市)育儿假的成本负担模式来看,育儿假期间的全部成本均由用人单位承担,合理性有待商榷｡从全国来看,符合休育儿假条件的每对夫妻所在用人单位平均需要为每个孩子承担1.8万元的育儿假休假直接成本[1]｡企业作为市场主体,出于减少人力成本的考虑,自然会缺乏落实育儿假的积极性,育儿假陷入政策“请客”,企业“买单”的窘境｡虽然育儿假首次以法律的形式确立下来,但均为地方性法规,缺乏实施细则和相关配套措施,用人单位一般不会主动落实｡政策的生命在于执行,各地育儿假施行的强制性不足,一些民营企业员工很难享受育儿假｡
2.育儿假的初衷之一是平等育儿,如何让父亲更多地参与育儿是难点
一直以来,我国家庭中的育儿责任主要落在母亲身上｡2020年,由全国妇联和国家统计局开展的第四期中国妇女社会地位调查显示,尽管近年来夫妻家庭地位更加平等,但女性还是承担了家庭照料的主要责任｡要求男性共同承担家务和育儿责任的女性越来越多,育儿也已成为家庭照料的重要内容,育儿带来的责任与压力也是制约女性生育意愿的主要因素之一｡在其他国家的实践中,受到传统性别偏见影响,男性育儿假“有权不用”现象比较普遍｡可以预见的是,我国育儿假的休假人群仍主要为女性｡如果育儿假不能促进父亲更多地参与育儿,那么休假时间的延长不仅没有减轻女性的育儿压力,而且可能造成更为严重的母职惩罚｡
二、发达国家育儿假经验启示
根据国际劳工组织数据,目前全球至少已有66个国家在全国层面实施了育儿假政策｡我们以经济合作与发展组织国家(简称OECD国家)为例,对这些国家的育儿假政策实施情况进行梳理总结(见表1),可以了解这些国家施行育儿假的经验｡
表1 OECD国家育儿假政策一览表
注:资料来源于OECD family database (https:∥www.oecd.org/els/family/database.htm),参考2022年数据
OECD国家的育儿假制度经过半个世纪的实践,各方面均比较成熟和完善,对其政策进行梳理,发现主要呈现以下特点:一是强调国家责任,有合理的成本分担机制,能保障幼儿父母在享受育儿假期间仍有一定的经济收入;二是强调性别平等,重视家庭中两性合理的育儿分工,如德国､日本等国为鼓励父母共同休假,会提供额外奖励;三是强调灵活休假,包括推迟休假､分次休假､“半休假”等,实现休假方式人性化并提供就业保护｡本文重点就育儿成本分担､育儿假配额制等经验展开论述,并讨论环境和文化对OECD国家育儿假实施效果的影响｡
(一)合理的成本分担
国际上公认的法定生育假期一般包括产假､父亲假(男性护理假)和育儿假(父母假)｡生育假期成本分担,从各国经验来看主要有三种:一是通过政府补贴分担;二是通过生育保险分担;三是通过税收方式调节｡通过政府现金补贴直接分担生育成本的,一般是经济发达､社会保障体系完善的国家,如北欧五国这样的高福利国家｡考虑到我国“未富先老”的国情,政策的可持续性有难度,所以现金补贴政策要审慎使用｡通过生育保险分担生育假期成本的国家主要是日本､法国､德国,他们是采用社会保险型保障模式的国家,生育假期成本实行政府､雇主(企业)和雇员(个人)三方责任共担机制｡我国现行保障模式属于社会保险模式,因此在生育成本分担上宜借鉴这一类型国家的做法｡通过税收方式调节用人单位和个人所承担的生育成本,主要包括法定生育假期间用人单位的替代用工成本免税､父母的个人税收返还等｡
(二)从父母假到配额制
1974年,瑞典创立了父母育儿假,初衷是为了改善育儿性别分工情况,但政策实施并没有达到预期效果,各国仍以母亲休假为主｡1993年,挪威在父母假中创造性地增添了配额制,父亲不休假视为放弃权利,不可转让｡配额制平衡了两性在家庭中的育儿分工｡受挪威政策启发,北欧其他几国也相继采用这一做法｡瑞典1995年推行育儿假配额制,父亲休假比例从新政出台前的46%迅速上升到82%[3]｡育儿假配额制不仅快速提升了父亲的休假比例,而且通过父亲休假培养了一批合格的“奶爸”,有效减轻了母亲的育儿压力｡使用陪产假或育儿假的男性更愿意照料孩子,育儿假配额制因此更具有长期效应｡
(三)环境和文化的力量
一些学者发现,欧洲国家的育儿假政策实施效果明显,而日本､韩国等东亚国家的育儿假虽然政策支持力度很大,实施效果却有限｡根据联合国儿童基金会(UNICEF)报告,日本几乎拥有世界上最完善的带薪育儿休假制度,但2019年日本男性休假率仅为7.5%,报告指出,日本男性获得陪产假和育儿假“需要社会环境认同”｡日本､韩国等国家育儿假政策实施效果有限,和东亚地区“男主外､女主内”的传统文化有较大关联｡“第二次人口转变理论”提出,工业化､城镇化等现代化进程使人们的婚姻和生育观念呈现个体化和多元化特征,传统家庭性别观念(男尊女卑)和性别角色分工(男主外､女主内)不断弱化[4]｡虽说近年来日本､韩国女性的性别平等意识不断增强,但现实环境中性别歧视依然存在｡因此,受过良好教育的现代日韩女性选择不婚不育的比例持续上升,这是日本､韩国生育支持政策实施效果不佳的更深层次原因｡
三、我国育儿假实施的影响因素
兼与相关国家的比较分析
(一)政策方面
在中国,育儿假首次以法律形式确立下来是可喜的进步,除西藏自治区外,我国目前已有30个省(区､市)设立了父母育儿假(本研究的调查不涉及我国港澳台地区,具体情况见表2)｡但我国育儿假均为地方性法规,对比全部OECD国家都有全国性育儿假制度,我国亟须出台全国性政策和实施细则｡
表2 中国各省(区､市)设“育儿假”情况
注:资料来源于2021､2022年各省(区､市)最新修订的《人口与计划生育条例》相关内容｡
我们再从假期时长､津贴标准､支付主体､休假方式等方面,和OECD国家的育儿假政策进行比较分析｡
从育儿假假期时长看,我国各省(区､市)之间差异不大,有21个省(区､市)都规定子女3周岁前每年夫妻双方各休假10天｡分别对照OECD国家父亲､母亲的平均休假时长,我国父亲休育儿假的时长差距不算太大,母亲的休假时长则差距非常大｡考虑到我国女性的高就业率和用人单位的承受能力,过长的假期反而不利于女性就业,再加上我国育儿假政策实施刚处于起步阶段,目前我国各省(区､市)的育儿假休假时间还是比较合理的｡
从津贴标准看,我国目前各省(市､区)出台的育儿假均明确规定职工休育儿假期间工资照发,按照正常出勤支付,对比OECD国家的收入补偿率,我国育儿假的津贴标准还是比较高的,这和我国育儿假休假时长相对较短也有一定关系｡OECD各国育儿假收入补偿差距较大,最低的收入补偿率往往在休假时间最长的国家[5]｡
从支付主体看,80%的OECD国家的育儿假成本全部或部分来自社会保障或者公共基金,较常见的做法是政府､雇主和雇员都有所贡献[6]｡我国育儿假休假期间虽然工资照发,但是支付主体全部为用人单位,既不合理也不现实,如果支付主体不调整的话,育儿假可能会沦为“纸面福利”｡
从休假方式看,OECD大多数国家都允许采取部分时间工作的弹性休假､分散时间段的间歇性休假,以及推迟休假､延长休假等方式,非常人性化｡我国各省(区､市)只对休假时长有规定,关于休假方式等无明确规定,建议借鉴发达国家灵活的休假方式,以满足家庭多样化､个性化需要｡
(二)文化方面
1.中国家庭文化和日韩接近,女性平衡工作和家庭的难度较大
中国社会环境､家庭文化和日韩比较接近,“男主外､女主内”的思想观念在很多人心中仍然根深蒂固｡近年来,中国女性受教育程度不断提升,对结婚率和生育率也产生了较大影响｡七普数据显示,在30~44岁的女性中,专科及以上学历的女性占比超过了男性｡将15~64岁女性按受教育程度区分,拥有专科､本科､硕士､博士学历的女性平均生育孩子数(活产子女数)分别为0.76､0.61､0.56､0.62个,可见,女性受教育程度确实会影响生育率｡世界经济论坛(WEF)发布的2022年度全球性别平等指数中,东亚国家及地区排名均不理想,韩国排名第99位,中国排名第102位,日本则是第116位｡在工作与家庭的矛盾难以解决的情况下,中国也会有越来越多受过高等教育的女性和日本､韩国的部分女性一样,选择不婚不育｡而且,中国实行了多年的计划生育政策,低生育文化已经基本形成,生育文化的力量要强于生育政策的力量[7]｡所以,如要提高生育率,除了应加强生育政策支持力度外,更要通过长期努力营造生育友好的社会文化环境｡
2.中国“父职”内涵正悄然改变,强化父亲育儿责任渐成趋势
第四期中国妇女社会地位调查显示,我国妇女社会地位发生了显著变化｡中国“男主外､女主内”的传统观念虽然有着广泛的社会基础和影响力,但在飞速发展的现代社会,中国“父职”内涵正悄然发生改变:“责任型父亲”“照料型父亲”等“新父职”话语开始流行[8],学界普遍认为有必要强化父亲的育儿责任､让父亲更多地参与育儿｡中央党校妇女研究中心在我国四个城市进行了相关调查,其结果也显示多数男性是有护理婴幼儿的愿望和内心需求的,并不像人们想象的那样不情愿[9]｡随着现代社会婚姻成本和生活成本激增,经济地位较高的女性在婚姻中也具有了更强的吸引力[10]｡随着“男高女低”的传统婚配文化发生改变,“女高男低”的家庭中,男方也会在家务和育儿方面付出更多时间和精力｡前文提到,七普数据显示女博士平均生育孩子数高于拥有硕士和本科学历的女性,也许可以从侧面印证这一点｡
四、思考及建议
(一)探索科学合理的社会共担机制,让育儿假落地
通过在育儿假假期时长､津贴标准､支付主体､休假方式等方面和相关发达国家的对比,发现我国育儿假制度最大的短板是支付主体不合理｡建议国家层面尽快出台指导意见,在家庭､用人单位和政府之间构建一套合理的休假成本分担机制｡可以借鉴发达国家经验,并结合我国国情,育儿假休假成本由生育保险基金支付｡
1.育儿假休假成本由生育保险基金支付具有可行性
我国生育保险提供保障的法定生育假期只有产假｡在国际上,各国生育保险基金不仅覆盖了产假,也包括了男性护理假､育儿假等｡要提升家庭生育意愿,就必须切实解决育儿假休假成本分担问题,让用人单位愿意配合｡
我国现行的生育保险制度,参保对象是城镇企业及其职工,实行社会统筹模式｡2019年,国家全面实施生育保险､职工基本医疗保险两险合并政策｡如果育儿假休假成本由生育保险基金支付,虽然会增加基金支出压力,但我国基本医疗保险基金(含生育保险)历年累计结余较多(《2021年医疗保障事业发展统计公报》显示,截至2021年底累计结存3.6万亿),实际享受生育保险待遇的人数远低于参保人数,近十年(2012—2021年)享受生育保险待遇人次占参保人数平均比重仅为4.58%(具体见表3),参保人数还有较大增长空间｡加之我国出生率可能长期处于较低水平,因此生育保险基金支付的可持续性是有保障的｡由于全国各地区生育保险基金差距较大,生育保险基金还应充分考虑地区发展不平衡问题｡
表3 2012—2021年中国享受生育保险待遇
人次占参保人数比重
注:数据根据2012—2017年度的全国人力资源和社会保障事业发展统计公报､2018—2021年度的全国医疗保障事业发展统计公报等公开资料整理得来,其中2018年“享受生育保险待遇人次”数据来自国家统计局“国家数据”库
2.生育保险基金应拓宽筹资渠道和保险覆盖面
《中华人民共和国社会保险法》规定,生育保险只能由用人单位缴纳,如果没有稳定的劳动关系,即使城镇居民也无法以个人身份参加生育保险｡生育保险和职工基本医疗保险合并后打通使用,生育保险部分的来源并没有改变,依然全部来自用人单位｡因此,我国目前的生育保险覆盖面仅限于城镇女职工｡近年来虽然浙江､广东等地将灵活就业人员也纳入了生育保险覆盖范围,但全国各地政策差别较大｡建议在精算平衡的基础上逐步扩大生育保险覆盖面,保障女性生育权益,提升女性生育意愿｡同时,拓宽生育保险筹资渠道,政府､用人单位和职工应三方共担:一是中央和地方财政向生育保险基金投入适当经费;二是适度下调用人单位生育保险缴费比例;三是按照适当比例确定职工生育保险缴费标准｡在休假成本分担机制还没有建立起来之前,要保证育儿假政策落地,必须加强对用人单位的监管｡建议采用积分制来跟踪用人单位的育儿假执行情况,对积分进行分析､评估后,给予积分高的企业税收减免或者补贴等优惠政策;对积分低的企业,人社部门､工会等要加强监管并及时跟进,保障女性合法权益,促进女性生育与就业良性互动｡
(二)鼓励父母共享育儿假,构建家庭友好的育儿文化
父母育儿假设立的重要意义在于传达男女平等育儿的价值取向,如果不能激励父亲更多参与育儿,那么育儿假的初衷便没有达到｡因此,我们必须从政策层面和文化层面促进不同性别间劳动分工的平衡｡
1.完善育儿假法规,从政策层面激励父亲更多参与育儿
一是出台全国性法规,提升育儿假政策的权威性和可操作性｡目前各省(区､市)的育儿假均为地方性法规,不仅立法层次低,而且起到的更多是政策宣示与导向作用,建议国家层面出台育儿假法规提升立法层次,并制定实施细则增强可操作性｡二是实行育儿假配额制,明确“父亲配额”不可转让｡前文提及的部分发达国家育儿假的成功经验主要包括强制性休假､实行配额制､采取激励措施等｡虽然我国各省(区､市)在计生条例中明确规定每年夫妻双方各拥有5~20天的育儿假,但抱有不休假或者让妻子多休假想法的男性很多,建议育儿假政策明确父亲的育儿假配额,避免男性选择性休假｡三是实行灵活休假,为父母休育儿假创造客观条件｡建议借鉴发达国家相关经验,实行间歇性休假､错时工作制､不定时工作制等,解决好用人单位承受能力和劳动者合法权益之间的矛盾｡
2.提倡男女平等育儿,从文化层面营造父亲育儿的良好社会环境
首先,加强舆论宣传引导,激发父亲育儿意愿｡通过媒体加强育儿假宣传､树立“责任型父亲”“照料型父亲”等榜样,营造夫妻共担生育责任的家庭文化,并重构新型生育文化,为父亲育儿营造良好的舆论环境｡在激发父亲育儿意愿的同时,还要提升父亲育儿的能力,将家庭育儿指导服务纳入公共服务体系,加强育儿技能培训,让父亲参与并承担“第一育儿者”责任,真正减轻女性的育儿负担｡
其次,处理好家庭中两性之间和代际之间的育儿分工｡根据国家卫健委指示,2022年8月,国家优化生育政策浙江省调研组赴仙居县和余姚市开展调研｡调研组驻点调研0~3岁婴幼儿托育情况,发现18个月以下婴儿全部为家庭照料,且基本由祖辈协助婴儿母亲照料;2~3岁幼儿至少80%仍在家中照护,其中祖辈协助照料的占70%~80%[11]｡中国有隔代照料的文化传统,调研结果也印证了这一点｡因此,如果家庭中的祖父母参与育儿,父亲可将育儿重点放在情感抚慰上｡我国“少子化”“老龄化”问题并存,可将家庭中的“一老一小”统筹规划,加强对代际支持的政策激励,如借鉴日本的“带孙子假期”､韩国和新加坡发放“祖父母照顾者津贴”等,还可探索将祖辈照顾婴幼儿时间计入养老服务中的“时间银行”｡
(三)推动育儿假政策与相关经济社会政策配套衔接
《决定》提出“实施三孩生育政策及配套支持措施,促进生育政策与相关经济社会政策同向发力”｡国家“十四五”规划纲要提出“增强生育政策包容性,推动生育政策与经济社会政策配套衔接”｡从国际经验看,育儿假对促进生育是有效的,但仅靠育儿假也不能在提升生育率方面取得显著效果,必须要有配套政策｡
1.育儿假政策与其他生育支持政策多点发力
北欧福利国家除提供育儿假外,还提供了配套的经济补贴､减税福利､儿童照料服务等,一整套生育支持政策落实下来才阻止了生育率下降｡我国生育支持政策主要包括时间支持､经济支持和服务支持等｡时间支持主要包括产假､护理假､育儿假等政策;经济支持主要包括生育保险､育儿补贴等社会保障政策;服务支持主要包括儿童托育等社会化育儿服务[12-13]｡目前最具实质性进展的是时间支持,经济支持各地相对谨慎,服务支持发展比较缓慢,需形成整体联动效应｡三孩政策出台后,各地政府纷纷出台育儿补贴､住房补贴等生育支持配套政策,但很多是针对二孩､三孩家庭｡对一孩的生育支持其实也很重要,应实施覆盖所有孩次的生育支持政策｡
2.生育支持政策与相关经济社会政策同向发力
生育支持政策必须和住房､教育､医疗､就业､税收､社保等政策配套衔接,建议将育儿假与亲子游､父母探亲假､分时度假等相结合,可以同时激活多项产业｡育儿假针对的是3~6周岁儿童的父母,休假期间非常适合亲子游,在优惠政策设计上,除了门票免费､酒店打折等常规政策外,还可尝试给予父亲单独带孩子休假的更大优惠,以利益导向来配合价值导向｡父母探亲假实施多年,大众知晓率却很低,可尝试将育儿假和父母探亲假相结合,通过三代亲子游进一步激活文旅产业｡分时度假,最重要的特征是分时和交换,随着我国居民的度假理念逐步成熟,我国发展分时度假已具备诸多有利条件,育儿假在休假时间上的灵活性正好可以很好地适应分时度假的消费模式｡
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